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《关于改革和完善集体林采伐管理的意见》政策解析

发布日期:2014-08-15 17:02:29  ;  来源:    浏览次数:
——《关于改革和完善集体林采伐管理的意见》政策解析 国家bwin森林资源管理司
   7月16日,国家bwin下发了《关于改革和完善集体林采伐管理的意见》,这是贯彻落实中央林业工作会议精神、全面推进集体林权制度改革的重大举措,是指导今后一个时期森林采伐管理改革的纲领性文件。
  《意见》贯穿了国家bwin贾治邦局长关于森林采伐管理改革“三步走”的战略思路,体现了对当前和今后一个时期集体林采伐管理的宏观把握和战略思考,力度大、程度深、涉及面广,具有很强的针对性、指导性、综合性和实践性。
  一、《意见》对集体林采伐管理改革和完善了什么?
  《意见》共分7部分26条,以放活经营、富裕林农、服务林农为出发点,坚持分类指导、分区施策、分步推进;阐述了改革和完善集体林采伐管理的重要意义;明确了改革的指导思想、基本原则和总体目标;提出了改革的内容、方式以及森林可持续经营管理体系建设的任务;对抓好试点、做好采伐管理基础工作和相关改革以及保障措施做出了部署。
  《意见》从九个方面,改革和完善了集体林采伐管理。
  (一)明确了非林业用地林木采伐不纳入限额管理。《意见》中明确非林业用地上的林木,不纳入采伐限额管理,由经营者自主经营、自主采伐。解决了农民因为调整种植结构在农田等非林业用地上造林采伐难的问题。有利于调动社会各界和广大农民,利用“四旁”、荒滩等空闲地植树造林“身边植绿”,提高农民收入,改善和美化人居环境,促进新农村建设。特别是对河南、河北、山东、江苏等地发展起来的平原林业是一次大解放。由于林业用地(指县级以上人民政府规划用于发展林业的土地)上的森林是保障国家生态安全和木材安全的基础资源,必须实行森林采伐限额管理制度。
  (二)突出了森林经营方案的地位。森林经营方案是森林经营者为了科学经营森林,发挥森林的多功能、多效益,根据森林资源状况和社会经济、自然条件,编制的关于森林培育、保护和利用的中长期规划,以及对生产顺序和经营利用措施的规划设计。《意见》明确了依据森林经营方案核定年森林采伐限额,鼓励森林经营者按照森林可持续经营原则编制森林经营方案,对森林采伐做到“五年、十年早知道”,对森林经营有收益预期,调动其培育森林资源的积极性。
  (三)简化了森林采伐的类型。根据分类经营的要求,《意见》规定,商品林采伐类型简化为主伐、抚育采伐和其他采伐;公益林采伐类型简化为抚育采伐、更新采伐和其他采伐;将低产(低效)林改造、灾害性采伐及征占林地等非常规性采伐分别纳入其他采伐。改革后,减少了采伐指标分项,避免了因单项指标需求不平衡造成的采伐指标结构性矛盾。既放活了商品林的经营,又拓展了公益林的保护利用。
  (四)简化了森林采伐管理环节。《意见》要求基层林业工作站协助经营者办理林木采伐许可证,要求林业部门提供“一站式”服务,对伐区设计、林权审核、采伐申请、审核发证等环节进行内部协调,逐步建立便捷高效的审批机制,方便林农、服务林农,彻底改变“申请指标难、采伐批复难”的状况。
  (五)改变了森林采伐管理方式。针对集体林权制度改革后,经营主体多元化的现实,《意见》提出,实行伐区简易设计,将林业主管部门以往对森林采伐实行“伐前设计、伐中检查、伐后验收”的全过程管理,调整为“森林经营者伐前、伐中和伐后自主管理,林业主管部门提供指导服务和监督管理”,落实了农民经营自主权,化解了林业基层工作人员的责任风险。
  (六)推行了森林采伐公示制度。《意见》要求各级林业主管部门要推行森林采伐公示制度,对森林采伐指标分配,实行“阳光操作”。通过社会监督、纪律监督和部门监督,保障采伐指标分配科学、公平、公开、公正。以此制约采伐审批和采伐指标分配中的自由裁量权,避免“权力寻租”,保障资源管理队伍依法行政、公正廉明。
  (七)实行了采伐限额“蓄积量”单项控制。《意见》将采伐限额由“蓄积量、材积量”双项控制调整为蓄积量单向控制,解决了长期以来森林采伐管理中的“两难”问题,便于森林经营者实际操作、管理者科学管理,有利于提高单位面积林木出材率。
  (八)允许经营期内采伐指标结转。《意见》规定,商品林各项指标可以在“五年”采伐限额执行期内,向后各年度结转使用。既尊重了森林经营者的自主权,又防止了森林资源的提前消耗,目的是避免出现森林资源断档,造成生态破坏和经营者收益的损失。
  (九)实行了年度木材生产计划备案制。考虑到全国年度木材生产计划,原则上按照年商品材采伐限额等额确定,以及《森林法》对木材生产计划有明确的规定,《意见》针对集体林提出,将年度木材生产计划由原来的审核审批制改为备案制,满足了森林经营者在采伐限额内自主安排木材生产的需要。
  二、为什么要进行集体林采伐管理改革
  森林资源管理是林业的根本任务,而森林采伐管理和林地林权管理是森林资源管理的核心。1984年颁布的《森林法》规定,依据用材林消耗量低于生长量的原则,严格控制森林年采伐量。自“七五”到“十一五”,我国编制和执行了“五期”森林年采伐限额,经过20多年的努力,逐步建立起“以采伐限额管理为核心,以凭证采伐、凭证运输和木材加工监管为重点”的森林采伐管理体系。这一体系的严格运行有其发展阶段的必然性,为我国森林资源保护和增长发挥了历史性的作用。
  但是,随着社会主义市场经济体制的确立、经济社会发展和人们需求的转变,特别是集体林权制度改革的不断深入,森林采伐管理制度在一些方面已越来越不适应森林可持续经营和林业科学发展的需要,严重影响了林业经营者的积极性,制约了林业生产力的发展,改革迫在眉睫。
  (一)林权落实后“树怎么砍、采伐怎么管”问题凸显
  一是长期以来,采伐管理是“只认林,不认地”,除农民自留地和房前屋后的林木,一律纳入采伐限额管理;同时,对商品林与公益林在采伐上基本没有体现分类经营的政策激励,严重影响了经营者的积极性。
  二是采伐管理偏重于森林资源消耗量的控制,忽略了采伐对森林经营质量的作用,忽略了森林经营方案规范和引导森林经营者科学合理经营森林的作用。
  三是林木采伐审批环节多,林农申请采伐手续繁琐;长期以来,森林采伐管理制度的设置,是以强化政府行政管理为主导,严格限额采伐、遏制超限额采伐,以维护森林资源不断增长的国家利益为重,相对忽略了森林经营者的合法权益及其对森林资源保护和增长潜在的巨大动力。从采伐限额管理制度实施历程来看,从部门规章和规范性文件到市(县)、乡(镇)文件,层层规定,对法律法规的延伸越来越长,有些逐步偏离了法律的本意;采伐限额分项越来越细,指标不能结转,管理要求也越来越高,采伐审批和指标分配不透明,致使滥用权力、侵犯林农利益的现象时有发生,有悖于依法行政,干扰了执法监督和流通秩序。
  四是集体林简单套用国有林采伐管理模式,不仅采伐类型设置过多过细,而且实行“伐前拨交、伐中检查和伐后验收”的全过程管理,面对千家万户经营主体,既影响了农民的经营自主权,又严重超出了管理者实施监管的实际承受能力,致使“采伐监管不到位”,成为基层森林资源管理人员被追究“行政不作为”的重要原因之一。
  五是采伐限额实行“蓄积量、材积量”双项控制,而实际采伐却常常出现材积量不足而蓄积量尚有节余的问题;同时,年度木材生产计划层层下达,严重滞后于木材生产季节,造成了森林经营者无所适从,基层管理者难以操作的尴尬境地。
  在集体林地承包经营权和林木所有权落实到农户后,解决“树怎么砍、采伐怎么管”的问题,就成为广大农民和社会关注的焦点,森林采伐管理改革势在必行。
 
 
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